متن کامل حکم دیوان عدالت اداری و نظر شورای نگهبان درباره اراضی مورد اختلاف جهاد کشاورزی و اوقاف

سه شنبه ۱۱ آذر ۱۳۹۹ ساعت ۱۰:۵۹ | کد مطلب: ۳۲۱۱۶
متن کامل حکم دیوان عدالت اداری و نظر شورای نگهبان درباره اراضی مورد اختلاف جهاد کشاورزی و اوقاف

پیشنهاد وزارت جهاد کشاورزی در اعلام اینکه ادعاهای سازمان اوقاف بر اراضی و اسناد، جمع‌آوری و هر جا که سند ارائه نداد، سازمان ثبت، سند اراضی را به نام منابع ملی صادر کند، خلاف نظر امامین انقلاب است.

به گزارش تسنیم، طی ماه‌های اخیر سازمان جنگل‌ها، مراتع و آبخیزداری با هدف در تقابل قراردادن «وقف» و «انفال»، اقدام به طرح موضوعاتی مبنی بر انفال بودن بسیاری از موقوفات کرده‌اند. سازمان اوقاف و امور خیریه نیز پیرو این موضوع، رأی وحدت رویه دیوان عدالت اداری در خصوص اختلاف «وقف» و «انفال» را در اختیار خبرگزاری تسنیم قرار داده است.

رأی هیئت عمومی دیوان عدالت اداری بدین شرح است:

رأی شماره 781 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در خصوص ابطال مصوبه ستاد هماهنگی مبارزه با مفاسد اقتصادی مبنی بر اصلاح بند 2 مصوبه دومین جلسه کارگروه زمین‌خواری موضوع نامه شماره 4785 ـ 89/3 مورخ 21/2/1389 معاون نظارت و هماهنگی در سیاست‌های اقتصادی حوزه معاون اول ریاست جمهوری.

تاریخ دادنامه: 25/10/1391؛ شماره دادنامه: 781؛ کلاسه پرونده: 89/682؛ مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری؛ شاکی: نماینده ولی‌فقیه و سرپرست سازمان اوقاف و امور خیریه؛ موضوع شکایت و خواسته: ابطال مصوبه ستاد هماهنگی مبارزه با مفاسد اقتصادی مبنی بر اصلاح بند 2 مصوبه دومین جلسه کارگروه زمین‌خواری موضوع نامه شماره 4785ـ 89/3 مورخ 21/2/1389 معاون نظارت و هماهنگی در سیاست‌های اقتصادی حوزه معاون اول ریاست جمهوری؛

گردش کار: نماینده ولی‌فقیه و سرپرست سازمان اوقاف و امور خیریه به موجب لایحه شماره 446021/89 ـ 7/9/1389 اعلام کرده است که «با عنایت به مفاد نامه محرمانه شماره 4785ـ21/2/1389 به‌عنوان استاندار تهران در خصوص اصلاحیه دومین بند مصوبه دومین جلسه کارگروه زمین‌خواری که حسب درخواست وزیر جهاد کشاورزی صورت گرفته است به استحضار می‌رساند:

مقدمه:

نهاد وقف از سنت‌های حسنه پیامبر گرامی اسلام حضرت محمد (ص) و امیر مؤمنان حضرت علی (ع) است که افراد نیکوکار و خیر‌اندیش به تأسی و پیروی از آن بزرگواران طی قرون و اعصار گذشته اموال و املاک خود را وقف کرده و منافع و عواید آنها را در جهت انجام امور عام‌المنفعه اختصاص داده‌اند.

بر عقول سلیم آشکار است که اینگونه افراد خیر و معتقد که در مقام ایجاد صدقه جاریه بر می‌آیند، هرگز مال یا ملکی را که متعلق به دیگری است یا شرعاً بر آن مالکیت و تصرف ندارند مورد وقف قرار نداده و نمی‌دهند، مضافاً که اکثر وقف‌نامه‌ها و اسناد اجاره در سابق در محضر علمای بزرگ تنظیم شده و علماء و معتمدین ذیل یا ظهر یا حاشیه آن‌ها را تصدیق و تسجیل کرده‌اند و تعداد بسیاری از این اسناد در سازمان اوقاف و امور خیریه و آستان قدس رضوی و کتابخانه ملی و آرشیوها وجود دارد.

با این مقدمه جای تعجب و تأسف است که از سوی وزارت جهاد کشاورزی و سازمان جنگل‌ها، مراتع و آبخیزداری نسبت به صحت موقوفات و اراضی متصرفی آن‌ها ایجاد تردید می‌شود و تأسف‌آورتر اینکه از طریق کارگروه زمین‌خواری که بایستی با متجاوزین به اراضی مقابله کند، از موقوفات سند و دلیل مطالبه کنند و از سازمان ثبت اسناد و املاک بخواهند، سند موقوفات را به‌نام منابع ملی تغییر دهد؛ باید به این پرسش پاسخ دهند که مسئله زمین‌خواری کجا؟ و موضوع وقف کجا؟

موقوفات و منابع طبیعی با حفظ مقدمه فوق، لازم به توضیح است که پیشنهاد وزارت جهاد کشاورزی و ایجاد شبهه نسبت به اسناد و اراضی موقوفات ناشی از القائات بعضی از مسئولان سازمان جنگل‌ها و ... است که طی چند سال گذشته بر امحای اراضی موقوفات اصرار دارند و به نامه‌ها و استدلال‌های این سازمان و موازین شرعی و قانونی مربوط به وقف بی‌اعتنایی نشان می‌دهند و حتی توافق و امضای وزارت جهاد کشاورزی را نادیده می‌گیرند که ذیلاً به بعضی از آن‌ها اشاره می‌کند.

1ـ بعد از پیروزی شکوهمند انقلاب اسلامی ایران و در اجرای فرمان تاریخی حضرت امام خمینی (ره) مبنی بر برگشت رقبات وقفی که به‌دست حکام جور از وقفیت خارج شده بود، قانون ابطال اسناد فروش رقبات، آب و اراضی موقوفه در سال 1363 به تصویب مجلس شورای اسلامی رسید؛ در مقدمه قانون قید شده «کلیه موقوفاتی که بدون مجوز شرعی به فروش رسیده یا به صورتی به ملکیت درآمده باشد به وقفیت خود برمی‌گردد»، به موجب تبصره 5 این ماده واحده، وزارت کشاورزی و سازمان اوقاف موظف به تهیه آیین‌نامه اجرایی قانون شده‌اند.

آیین‌نامه مذکور با امضای وزیر وقت کشاورزی و سرپرست سازمان تهیه و در تاریخ 7/9/1363 به تصویب هیأت وزیران رسید و ماده 10 آن چنین مقرر می‌داشت: «موقوفاتی که در اجرای ماده 56 قانون حفاظت و بهره‌برداری از جنگل‌ها و مراتع مصوب شهریور 1342 به‌عنوان مرتع ملی اعلام شده از تاریخ تصویب قانون ابطال اسناد فروش رقبات، آب و اراضی موقوفه در اختیار سازمان اوقاف و متولیان مربوطه قرار می‌گیرد»؛

این ماده آیین‌نامه و توافق‌نامه مربوط به آن بیش از 10 سال با روالی منطقی اجرا شد و هرجا که در محدوده اراضی موقوفات (محدوده مشخص در وقف‌نامه‌ها و اسناد مالکیت و سوابق مربوط) زمینی به‌عنوان منابع ملی (مرتع) تشخیص داده شده بود، حتی اگر از سوی دولت به غیر هم واگذار شده بود به وقف برگشته و تحویل متصدیان موقوفات عام شده است و دادنامه‌های شماره 75 و 74 مورخ 27/9/1365 و شماره 50 مورخ 8/5/1370 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری مفاد ماده 10 آیین‌نامه را پس از اخذ نظریه فقهای محترم شورای نگهبان تأیید و تنفیذ کرده است.

حذف ماده 10 آیین‌نامه از طریق هیئت وزیران

2ـ وزارت جهاد کشاورزی بدون هرگونه حجت شرعی و قانونی به‌صورت یک طرفه و بدون موافقت و دخالت سازمان اوقاف و امور خیریه ماده 10 آیین‌نامه را از طریق هیأت وزیران وقت در تاریخ 3/2/1374 حذف کرده و باعث بروز مشکلات عمده و ابطال اسناد هزاران هکتار از اراضی موقوفات عام در کل کشور متعلق به آستان قدس رضوی و موقوفات تحت تصدی سازمان اوقاف و امور خیریه و حضرت معصومه (س) و حضرت علی ابن موسی (ع) واقع در شیراز (شاه چراغ) و غیره و موجب سوء‌استفاده از واگذاری این قبیل اراضی پس از اخذ سند مالکیت به نام دولت شده است، در حالی که این اراضی سالیان متمادی در تصرف وقف بوده و در مورد آن‌ها عمل به وقف شده است و مطابق رأی وحدت رویه هیأت عمومی دیوان عالی کشور تصرف به‌عنوان وقفیت دلیل وقفیت است و همانگونه که استحضار دارند، آراء وحدت رویه در حکم قانون است.

3ـ با پیگیری‌های مستمر سازمان اوقاف و امور خیریه و آستان قدس رضوی و سایر متصدیان و متولیان موقوفات عام، ماده 10 آیین‌نامه اجرایی قانون ابطال اسناد فروش رقبات، آب و اراضی موقوفه، به موجب تصویب نامه شماره 62074/15872ـ 21/12/1378 هیأت وزیران با تغییراتی نسبت به ماده 10 قبلی به تصویب رسیده و سازمان جنگل‌ها و مراتع را مکلّف کرد که بهره‌برداری از این قبیل اراضی واقع در املاک موقوفه را به موقوفات واگذار کند.

متن اصلاحی ماده 10 مقرر می‌دارد: «چنانچه تمام یا بخشی از اراضی قابل واگذاری واقع در حریم روستاهای موقوفه عام در اجرای ماده 56 قانون حفاظت و بهره‌برداری از جنگل‌ها و مراتع مصوب سال 1346 به‌عنوان انفال منابع ملی اعلام شده باشد، باید حق بهره‌برداری از آن توسط سازمان جنگل‌ها و مراتع کشور به سازمان اوقاف و امور خیریه و متولیان واگذار شود».

علی‌رغم این سوابق نه‌تنها سازمان جنگل‌ها و مراتع به این تعهدات عمل نکرد بلکه در بعضی مناطق مدیریت‌های امور اراضی وابسته به وزارت جهاد کشاورزی (هیأت‌های هفت نفره زمین) نیز به ادعا و تصور اینکه قسمت‌هایی از اراضی وقفی موات بالاصاله است اقدام به جدا کردن عرصه‌های وسیعی از اراضی مذکور کرده‌اند، در صورتی که این اراضی به‌صورت آبی یا دیم مورد کشت قرار می‌گرفته و در ید موقوفه بوده و مکرراً به اشخاص اجاره داده شده است و یا به‌عنوان ملحقات و حریم موقوفات از علف چرا یا گیاهان صنعتی آن‌ها بهره‌برداری شده است.

4ـ توجه به سوابق مذکور، مشخص است که وزارت جهاد کشاورزی نه‌تنها اراضی واقع در محدوده موقوفات و حریم آن‌ها را مشمول ماده 56 قانون حفاظت و بهره‌برداری از جنگل‌ها ومراتع مصوب 1346 نمی‌دانسته بلکه قبول کرده آن قسمت از اراضی موقوفات را که قبلاً به‌عنوان انفال و منابع ملی اعلام شده بود به سازمان اوقاف و متولیان مسترد دارد، مضافاً که حسب قسمت اخیر تبصره 6 الحاقی به قانون ابطال (مصوب 19/12/1380 مجلس شورای اسلامی) نیز حریم موقوفات و اراضی منابع ملی واقع در موقوفات که تا تاریخ 16/12/1365 احیاء شده از شمول مقررات قانون حفاظت و بهره‌برداری از جنگلها و مراتع مستثنی شناخته شده است.

با این سوابق قانونی، پیشنهاد وزیر جهاد کشاورزی به کارگروه زمین‌خواری در مورد مطالبه اسناد از موقوفات هیچ‌گونه توجیه شرعی و قانونی و منطقی ندارد.

مستندات شرعی

در خصوص اراضی که ادعای مرتع و موات بودن آن‌ها شده و داخل در پلاک‌های وقفی است از حضرت امام خمینی (ره) و رهبر معظم انقلاب اسلامی از سوی سازمان اوقاف و امور خیریه، آستان قدس رضوی، امور اراضی و سازمان جنگل‌ها و ... استفتائاتی صورت پذیرفته است که کاملاً راه‌گشاست اما  سازمان جنگل‌ها با تفسیر و بهانه‌های مختلف از برگشت اراضی به وقف جلوگیری یا به خروج آن‌ها از وقف اقدام می‌کند که تعدادی از استفتائات به شرح ذیل است.

الف ـ پاسخ فتاوی حضرت امام خمینی (ره):

1- اگر در متن وقف‌نامه قریه وقف شده، حریم جزء آن است و به عنوان وقفیت باقی است. 2ـ موقوفات باید به حال وقفیت باقی و عمل به وقف شود. 3ـ اراضی مذکور (اراضی مورد تعلیف مجاور اراضی بوته‌های گیاه بیابانی) تابع اراضی موقوفات است هر چند که موات است و احیای آن جایز نیست. 4ـ اینها (اراضی شن و ماسه‌ای و خاک رسی در بین رقبات موقوفه) انفال نیستند و موقوفه‌اند. 5 ـ وقف از وقفیت خارج نمی‌شود و تصرف در آن منوط به اجازه متولی شرعی با مراعات مصلحت وقف است. 6 ـ حضرت امام خمینی (ره) در کتاب الوقف‌التحریر الوسیله ذیل مسائل 92 و 94 شیاع مفید علم، بینه شرعی، اقرار متصرف و عمل به وقف را مثبت وقفیت می‌دانند که این نظریه جامع فقهی حتی در صورت نبودن وقف‌نامه مورد استفاده و استناد است.

ب ـ پاسخ فتاوی از حضرت آیت‌الله‌ خامنه‌ای:

1ـ عدم صحت وقف جنگل‌ها و مراتع طبیعی و هر آنچه که از انفال و اموال عمومی است به ملاحظه این که ملک اختصاصی شخص خاصی نیست، منافات با تبعیت حریم از ذی‌الحریم ندارد، بلکه جنگل و مرتع و اراضی موات اصلی واقع در کنار رقبات موقوفه هر مقدار از آنکه عرفاً حریم مورد نیاز در استفاده از رقبه موقوفه محسوب باشد، تابع رقبه موقوفه در احکام و آثار شرعی وقف است و کسی حق جدا کردن حریم در این باره از ذی‌الحریم و یا تملک و نقل و انتقال ملکی آن را ندارد و هر آنچه که سابقه عمل وقف دارد محکوم به صحت وقفیت آن است مگر خلاف آن ثابت شود.

2ـ هر مقدار از مراتع و اراضی جنگلی واقع در کنار و مجاورت اراضی موقوفه که جزء حریم املاک موقوفه محسوب باشد، تابع موقوفه است و حکم انفال و اموال عمومی بر آن مترتب نیست و میزان در محسوب شدن به‌عنوان حریم ملک، عرف محل و نظر خبرگان این امر است.

3ـ هر آنچه از اراضی واقع در محدوده قریه موقوفه که عنوان خاص قریه موقوفه شامل آن می‌شود، شرعاً محکوم به وقفیت است حتی اگر بعد از عمل به وقف نسبت به آن پس از سالیانی به‌صورت بایر یا موات درآمده باشد باز هم از وقفیت خارج نمی‌شود و باید کماکان نسبت به آن به وقف عمل شود و قابل جدا کردن از وقف و استملاک یا الحاق به اراضی منابع طبیعی نیست واحکام و آثار انفال و اموال عمومی بر آن مترتب نمی‌شود.

4ـ موقوفاتی که از قدیم‌الایام تا زمان حاضر به آن عمل می‌شود و شهرت به وقفیت دارد نیازی به سند کتبی ندارد و محکوم به وقفیت است و تصرف در آن بدون اذن متولی شرعی و صلاح وقف حکم تصرف در غصب دارد.

با توجه به مراتب و به خصوص وجود فتاوای معتبر از رهبر کبیر انقلاب حضرت امام خمینی (ره) و رهبر معظم انقلاب اسلامی که کراراً بر بقای املاک وقفی به وقفیت (ولو با ادعای مرتع یا موات بودن آن‌ها) تأیید فرموده‌اند، به نظر می‌رسد پیشنهاد وزارت جهاد کشاورزی و اقدام ستاد هماهنگی مبارزه با مفاسد اقتصادی در اعلام اینکه ادعاهای سازمان اوقاف بر اراضی و اسناد آن‌ها جمع‌آوری و هر جا که سند ارائه نداد و صرفاً ادعا داشت، سازمان ثبت اسناد و املاک سند آن را طبق مقررات قانونی به نام منابع ملی صادر کند، بر خلاف فتاوی مذکور و مغایر با قاعده ید و اصل استصحاب و اصالةالصحه است و اراضی موقوفات را نمی‌توان به‌عنوان مرتع و منابع ملی و موات از ید متولی شرعی خارج کرد و اسناد آن را تغییر داد.

در مورد اسناد راجع به وقف لازم به یادآوری است که حتی در موقوفاتی که به علل مختلف و در طول زمان، اصل وقف‌نامه از دسترسی متولی یا واقف خارج شده باشد، موازین شرعی و شیاع محلی و اقرار متصرف و سیره جاریه عمل به وقف، حاکم بر موضوع است و به علاوه دلایل و مدارک متعدد دیگر از جمله اجاره‌نامه، سابقه ثبتی، پرونده‌ها و سوابق اوقافی در وقفیت اینگونه رقبات و استمرار آن شبهه و تردیدی باقی نمی‌گذارد.

با عنایت به مجموع مراتب و اینکه در شورای حفظ حقوق بیت‌المال نیز تأکید شده با متجاوزین و متصرفین غیرقانونی موقوفات نیز مانند سایر اراضی ملی و دولتی برخورد قاطع صورت گیرد و با توجه به اینکه شائبه مفاسد اقتصادی و زمین‌خواری و مقایسه مفسدین و زمین‌خواران با موقوفات و واقفین و متولیان آنها موضوعاً منتفی و قیاس مع‌الفارق است و مطالبه اسناد از ادارات اوقاف و متولیان و تبدیل آن‌ها هیچ‌گونه توجیه شرعی و قانونی ندارد.

بنابراین خواهشمند است دستور فرمایید با عنایت به مطالب پیش گفته ابطال اصلاحیه بند 2 مصوبه دومین جلسه کارگروه زمین‌خواری حسب پیشنهاد وزیر کشاورزی مورد استدعاست و از نتیجه این سازمان را مطلع کنید.»

متن مورد اعتراض به قرار زیر است:

«جناب آقای دکتر تمدن، استاندار محترم تهران سلام علیکم، احتراماً، حسب درخواست وزیر جهاد کشاورزی در پنجاه و چهارمین جلسه ستاد هماهنگی مبارزه با مفاسد اقتصادی و بررسی‌های دبیرخانه ستاد، دومین بند مصوبه دومین جلسه کارگروه زمین‌خواری (موضوع ابلاغیه شماره 32562ـ 88/م ـ27/10/1388) به شرح زیر اصلاح می‌گردد.

وزارت جهاد کشاورزی: همه ادعاهای سازمان اوقاف بر اراضی و اسناد آن‌ها را جمع‌آوری کند. هر جا سند ارائه نداد و صرفاً ادعا داشت، سازمان ثبت سند آن را طبق مقررات قانونی به نام منابع ملی صادر کند.

پیشنهادات و برنامه‌هایش برای مدیریت و استفاده بهینه از اراضی را ارائه کند. معاون نظارت و هماهنگی در سیاست‌های اقتصادی ـ علی آقامحمدی ـ علی‌رغم مکاتبه با دفتر امور حقوقی دولت و پیگیری موضوع تا زمان رسیدگی در هیأت عمومی لایحه دفاعیه واصل نشده است.

قائم مقام دبیر شورای نگهبان به موجب نامه شماره 42128/30/90ـ10/2/1390 اعلام کرده است که: «موضوع بند 2 اصلاحی مصوبه دومین جلسه کارگروه زمین‌خواری موضوع نامه شماره 4785ـ21/2/1389 معاون نظارت و هماهنگی در سیاست‌های اقتصادی (حوزه معاون اول ریاست جمهوی)، در جلسه مورخ 31/1/1390 فقهای معظم شورای نگهبان مورد بحث و بررسی قرار گرفت که نظر فقهای معظم به شرح ذیل اعلام می‌شود:

اطلاق مصوبه شامل مواردی می‌شود که حجت شرعی از قبیل ید، شیاع، تصرف بلامعارض، بینه و... بر وقفیت باشد، خلاف موازین شرع شناخته شد.» هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ یاد شده با حضور رؤسا، مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد. پس از بحث و بررسی، با اکثریت آراء به شرح آینده به صدور رأی مبادرت می‌کند.

رأی هیأت عمومی نظر به این که در ماده 41 قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال 1385 مقرر شده است که: «در صورتی که مصوبه به لحاظ مغایرت با موازین شرعی برای رسیدگی مطرح باشد، موضوع جهت اظهارنظر به شورای نگهبان ارسال می‌شود. نظر فقهای شورای نگهبان برای هیأت عمومی، لازم‌الاتباع است.»

و قائم مقام دبیر شورای نگهبان به موجب نامه شماره 42128/30/90ـ10/2/1390 نظر فقهای شورای نگهبان را به این شرح اعلام کرده است که: «اطلاق مصوبه شامل مواردی می‌شود که حجت شرعی از قبیل ید، شیاع، تصرف بلامعارض، بینه و... بر وقفیت باشد، خلاف موازین شرع شناخته شد.»

بنابراین مستند به ماده قانونی صدرالذکر و در اجرای بند یک ماده 19 و مواد 20 و 42 قانون دیوان عدالت اداری حکم به ابطال اطلاق مصوبه مورد اعتراض در حدی که فقهای شورای نگهبان اعلام کرده‌اند از تاریخ تصویب صادر و اعلام می‌شود.